聚焦反家暴立法：19年，迟到总比不到好

“终于出来了，这是好事，反家暴的里程碑。”85岁的巫昌祯对正在公开征求意见的反家庭暴力法草案连声叫好。在现实中亲睹各种“令人发指”的家庭暴力案件、参与了众多保护妇女权益的立法、为反家暴立法呼吁多年之后，与其他多年致力于此的学者、民间人士一样，这位法学教授很难不对这部等待了多年的法律感到激动。

11月25日，在“国际消除家庭暴力日”的当天，国务院法制办公布了反家庭暴力法草案，同时向全社会公开征求意见。这是首部全国性的反家暴法律。自1995年“家庭暴力”的概念引入中国之后，反家暴立法已走过近二十年，“过程可谓漫长而艰难”。在全国29个地方、全世界120多个国家针对反家暴立法之后，中国的反家暴法律进入了最后的冲刺阶段。正如一位婚姻法专家所言“不是来得正当其时，是来得太晚了，不过迟到总比不到好”。

“清官应管家务事”

中国社会科学院法学研究所研究员陈明侠记得，1995年，第四次妇女大会在北京召开时，许多人还认为，在中国不存在家庭暴力的问题。

在这次大会之后，“家庭暴力”的概念首次引入了中国。此后多年来自全国妇联权益部的统计显示，妇联系统每年受理的关于家庭暴力的投诉量都有四五万件，家庭暴力的发生率超过3成，涉及家庭暴力的案件占基层法院受理离婚案件的4至6成。巫昌祯在各地的调研中也亲睹了家庭暴力对妇女造成的伤害：“很多个案我都不愿回忆，都说不出口，令人发指。”

尽管如此，反对家庭暴力的立法推进却异常艰难。虽然地方上早有尝试，但法律上对反家暴立法的突破，则是在2001年修改婚姻法之时。当时，曾任婚姻法起草小组组长的巫昌祯再次受邀成为立法小组专家，她和一些专家均提议要在婚姻法中对家庭暴力予以规制，“最后争取到了‘禁止家庭暴力’写入总则”。后来的评价认为，2001年的婚姻法修改是反对家庭暴力立法的重大突破，是里程碑式的事件。

2005年，妇女权益保护法修改，曾担任过妇女权益保护法起草小组副组长的巫昌祯，又成为参与立法专家。这年，修改后的妇女权益保护法明确了“禁止对妇女实施家庭暴力”，并且规定了多机构合作预防和制止家庭暴力的干预模式。

2008年，最高人民法院应用法学研究所发布了《涉及家庭暴力婚姻案件审理指南》，其中提出的“人身安全保护裁定制度”(俗称人身保护令)，后来在基层法院试点后推广。

“我们下去调查了解，确实效果挺不错的，这项探索真正用起来可以帮助到很多人。”巫昌祯对法治周末记者说。据不完全统计，截至2012年年底，全国各地的法院共签发了约200份人身保护令。其中仅有4例被违反。

同年，全国妇联、中宣部、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部和卫生部七部门联合下发了《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》，对各部门反家暴工作有了规范性指导，被认为是推动出台全国性的反家暴法的重要一步。

全国妇联是反家暴立法的最积极推动组织，从2008年起，连续6年在两会期间提出将反家暴法列入全国人大常委会立法计划的建议。

2011年，发生了轰动全国的李阳家暴妻子事件，巧合的是，这一年反家暴法纳入了全国人大常委会的立法工作计划。次年，全国人大常委会首次将反家暴法纳入年度立法计划，      2013年，纳入十二届立法规划。直到今年3月，全国妇联完成了《反家庭暴力法》草案，报送国务院法制办。

从意识到需要立法规制，到最终专门的法律草案出来，反家暴法经过了漫长的19年。“个中原因很多，但其中很重要的一点，还是观念，认为夫妻间打打闹闹是家庭琐事，别人管不着，不够重视。”巫昌祯说，传统有句话是“清官难断家务事”，不打到犯罪的程度，一般不管，后来全国人大常委会上提出一句话，“清官应管家务事”，改变了传统的提法，观念慢慢转变过来，法律才得以出台。

地方立法推动

受访学者普遍认为，在反家暴立法进程中，地方先行，是地方立法推动了国家层面的统一立法。在反家暴法(草案)出来之前，其实早有29个省(自治区、直辖市)、90多个地级市出台了反家暴的专门性法规或政策。最早迈出步伐的是湖南。在第四届世界妇女大会结束的第二年，1996年，湖南省就发布了我国最早的反家暴政策《关于预防和制止家庭暴力的若干规定》。2000年时，湖南省又率先出台了《湖南省人民代表大会常务委员会关于预防和制止家庭暴力的决议》，这是我国第一部反家暴的地方性法规。随后的十余年间，又有不少的地方持续跟进，或通过人大常委会制定反家暴的专项决议、规定、条例，或由多部门联合发布专项的规范性文件，对家庭暴力予以防治。包括巫昌祯在内的许多学者认为，地方上这些年积累了很多很好的经验，对于全国性反家暴法既是借鉴，也有推动。

地方的政策和立法，加上婚姻法和妇女权益保护法等法律中的规定，对家庭暴力的规制已并非无法可依，不过现实中的情况却并不乐观。巫昌祯说，实践中一般公权力机关的态度还是尽量不介入，即便介入也是劝解为主，往往认为是家庭琐事，不到打死打伤构成犯罪的程度，警方一般也不怎么管，让受害者去找妇联。

全国妇联权益部部长蒋月娥也对目前司法实践中处理家庭暴力的案件总结道：很高的证据认定标准，中庸的解决方式，极低的处罚措施。例如，在国外作为防治家庭暴力出场最多的警察，在国内其实很少介入家庭暴力事件。

《法制日报》曾报道，有地方基层的派出所所长坦言，遇到反映家庭暴力问题的，都让受害者去找社区妇联，就算受害者来报案，也一般当作家庭矛盾处理，并不立案。由于派出所对反家暴没有专门的考核条目及相应的分值，“如果反家暴工作不能上升为公安机关的共识，那么，这项工作在派出所就有被边缘化的风险，而被边缘化的工作开展起来效果自然不好”。一位不愿透露姓名的派出所所长表示。

结合上述的实际情况，再加上分散于各部法律中的反家暴多数只是宣示性条款而不具备操作性，法律间的衔接也并不好，制定一部全国性的反家暴法的呼声越来越大。

长期关注反家暴立法的中华女子学院教授李明舜在接受法治周末记者采访时表示，在应该反家暴这一点上，无人反对。不过，对于如何干预家庭暴力，在干预的途径、力度、方式和方法上，看法各不相同。这些立法上的争议是导致反家暴法推进困难的重要原因之一。这一推迟，使全国性的反家暴法比起地方上的第一部反家暴立法，晚了至少19年。

立法不是家暴的终结

据中国政法大学教授夏吟兰介绍，制定家庭暴力防治法是国际社会强化对弱者利益保护立法的大势所趋。目前，世界上已有120多个国家对有关家庭暴力进行了立法。一般国内比较经常提及的是美英两国的做法。美国对家庭暴力的规制以严格著称。除了联邦法案之外，各州都有专门的反家暴立法，而且保护对象几乎包括了所有的家庭成员和与家庭成员有关的人，如男女朋友，前男女朋友等。

实践中，美国对于家庭暴力的法律处罚也非常严厉，对家庭暴力的处罚甚至比偷窃犯罪还重。例如，父母出于管教目的而动手打孩子，一旦被邻居报警，父母会被逮捕。夫妻之间打架，受害者报警或者邻居听到后报警，警察到场后发现有伤痕，会立即将打人者逮捕。在美国，实施家庭暴力行为属于公诉罪，一旦报警立案就无法撤销起诉。

英国的反家暴则以“零忍耐”运动而闻名。1992年英国的一家基金会与大众媒体一起发起的这项运动，除了向民众宣传反暴力，而且也影响到国家的决策立法。在英国，多机构合作反家暴的运作机制也广受赞誉。其经验在于，要求所有与家庭暴力救治相关的机构都必须重视家庭暴力问题，包括警局、法院、检察机关、社会服务部门、医疗单位、住房部门、妇女援助机构、社区法律服务部门及自愿性团体等。要求任何一部门接到受害者求助后，即应积极开展救助工作，并主动与其他相关机构建立联系，不需要当事人再费尽周折逐一求助。

巫昌祯认为，中国反家暴立法可以参考国外的一些经验，例如严格执法、零容忍以及采用过错推定原则，等等。“家庭暴力实际上是个世界性的难题，除了立法，还要多作宣传，转变人们的一些观念，等等。”

李明舜也持同样的看法。“要想通过一部法律的出台就可以根除家庭暴力，是不可能的。”他对法治周末记者说。

本文来源：法治周末

作者：陈霄